TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1041/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1041 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6606.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.       El 12 de noviembre de 2024, el Instituto Financiero del Casanare presentó una demanda ejecutiva de mínima cuantía contra la señora Bertilda Mancipe Pérez y el señor Fernando Rodríguez Mora[1]. A través de esta acción ejecutiva, la demandante pretende que se libre mandamiento de pago en contra de los señores Mancipe y Rodríguez por concepto de una deuda adquirida con la suscripción de un pagaré. Asimismo, el Fondo Financiero del Casanare pretende el pago de los intereses causados y las costas y agencias en derecho resultantes en el proceso. Como prueba de la existencia de la obligación, la demandante aportó un pagaré suscrito por la señora Pérez y el señor Rodríguez el 30 de septiembre de 2022[2].

 

2.     El asunto le correspondió por reparto al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal[3]. El despacho, mediante auto del 21 de noviembre de 2024, requirió a la parte demandante para que allegara la totalidad de la documentación relacionada con los antecedentes del proceso y rindiera informe sobre la existencia de un contrato escrito de mutuo[4]. Posteriormente, mediante comunicación del 3 de diciembre de 2024, el demandante atendió el requerimiento y manifestó que el contrato de mutuo se encuentra regulado por el Código Civil, el cual se perfecciona con la tradición del dinero entregado en mutuo, y que, en el presente caso, no existe un contrato solemne.[5]

 

3.       El 23 de enero de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal emitió un auto mediante el cual rechazó la competencia para conocer el asunto[6]. Para sustentar su posición, el despacho hizo referencia a los artículos 297, 299, 104 y 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA); 15 y 422 del Código General del Proceso (en adelante CGP); y, entre otros, a los autos 554 y 618 de 2023 y 1546 y 1623 de 2024 de la Corte Constitucional. En concreto, la autoridad judicial sostuvo que la obligación que se busca cobrar en el proceso proviene de un contrato de mutuo garantizado con un pagaré y del cual no existe contrato escrito. En ese sentido, el juez argumentó que, dada la exigencia de solemnidad en los contratos estatales y al haber constatado la inexistencia de un contrato de esta naturaleza, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia, pues, a juicio del juzgado, no existe duda de que la obligación cuya ejecución se pretende no se deriva de un contrato estatal.

 

4.       Realizado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, Casanare[7]. Esta autoridad, mediante auto del 31 de marzo de 2025, declaró su falta de competencia y ordenó enviar el asunto a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto[8]. Para el despacho, esta determinación encuentra su fundamento en los dispuesto en los artículos 104 y 105 del CPACA, así como en los autos 952 de 2023 y 855, 094 y 1957 de 2024 de la Corte Constitucional. A juicio de esta autoridad, el hecho de que el contrato de mutuo sea de naturaleza comercial no significa que la competencia recaiga en la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria. Asimismo, planteó que, dado que el Instituto Financiero del Casanare no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, la jurisdicción administrativa no está excluida del conocimiento de la demanda. Finalmente, enfatizó que, ante la duda sobre si la obligación se deriva de un contrato estatal, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumir la competencia para continuar con el trámite del proceso ejecutivo.

 

5.       El 30 de abril de 2025, el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal remitió el expediente a la Corte Constitucional[9]. El 13 de mayo de 2025 el asunto fue asignado a la magistrada Natalia Ángel Cabo[10].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.   Competencia

 

6.       La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política de 1991[11].

 

2.     Requisitos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

7.       Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[12]: (i) presupuesto subjetivo[13]; (ii) presupuesto objetivo[14] y (iii) presupuesto normativo[15]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida.

 

8.       En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:

 

 

3.                 Naturaleza jurídica, régimen jurídico y contratación del Instituto Financiero del Casanare (IFC)

 

9.       Mediante el Auto 820 de 2025 la Sala Plena recordó que el IFC es una entidad descentralizada del nivel departamental, la cual, según lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo No.009 del 16 de agosto de 2022 es una Empresa Industrial y Comercial del Estado que tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos.

 

10.   En esa ocasión se reconoció que: (i) el IFC es una entidad departamental que ejecuta acciones y operaciones relacionadas con la promoción de proyectos para el desarrollo económico y social del departamento de Casanare; y (ii) no se trata de una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, pues su control corresponde a la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare, la Procuraduría General de la Nación y la Contaduría General de la Nación[16].

 

4.     Naturaleza de los contratos en que es parte una entidad pública, como criterio para definir el juez competente[17]

 

11.   En los Autos 403 de 2021 y 2014 de 2024, la Corte reconoció que la naturaleza estatal de un contrato no depende del régimen jurídico aplicable, pues el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio orgánico o subjetivo al considerar como contrato estatal, todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades públicas. Ello, con independencia de que se rijan por las reglas de la Ley 80 de 1993 o por regímenes especiales. 

 

5.                 Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas ejecutivas instauradas por el IFC. Reiteración del Auto 554 de 2023[18]

 

12.   El numeral 6 del artículo 104 del CPACA enuncia los procesos ejecutivos que son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y determina que se trata de aquellos fundados en títulos derivados de condenas impuestas a la administración por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales en los que fue parte una entidad pública y contratos celebrados por entidades estatales. Por su parte, el parágrafo del artículo 104 prevé que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

 

13.   La regla en comento admite una excepción dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA, según la cual, las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, no son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino que su conocimiento corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria.

 

14.   Atendiendo las disposiciones normativas en comento, en el Auto 554 de 2023, la Sala Plena, al resolver un conflicto suscitado en el trámite de una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural para ejecutar un contrato de ganado en participación, estableció que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios”.

 

15.   Luego, en el Auto 1209 de 2024, esta Corporación, en el curso de una controversia ocasionada dentro de una demanda ejecutiva promovida por el IFC contra una persona natural, cuyo fin era que se librara mandamiento de pago por la suma contenida en un pagaré, afirmó que en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar; y señaló como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

6.                 Caso concreto

 

16.   En el presente caso la competencia para conocer la demanda ejecutiva presentada por el Instituto Financiero del Casanare debe ser asignada a la autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque en el caso en concreto se pretende la ejecución de un contrato celebrado por una entidad pública, lo cual se enmarca en la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo prevista en el artículo 104.6 del CPACA. En efecto, el IFC es una “empresa comercial y de gestión económica del departamento del Casanare”[19] y pretende el pago de una obligación contenida en un pagaré, el cual se emitió como garantía de un contrato de mutuo contraído entre las partes.

 

17.   La Sala Plena precisa que las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones y/o actividades comerciales y, por ende, en su contratación. Sin embargo, aunque dicha contratación se rige por el derecho privado, no por ello deja de tratarse de una modalidad de contratación estatal y, en consecuencia, las controversias derivadas de dichos contratos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme al artículo 104.2 del CPACA. En tal sentido, la competencia para conocer de la ejecución de títulos ejecutivos contenidos en pagarés suscritos como garantía de contratos de mutuo, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme al artículo 104.6 del CPACA.

 

18.   Finalmente, de acuerdo con la postura recogida, entre otros, en los autos 1209 de 2024 y 554 de 2023, es claro que la naturaleza del IFC es la de una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Por esa razón, sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

 

19.   En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, conocer de la demanda presentada por el Instituto Financiero de Casanare en contra la señora Bertilda Mancipe Pérez y el señor Fernando Rodríguez Mora. En consecuencia, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. Reiteración del Auto 554 de 2023. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”[20].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva promovida por Instituto Financiero del Casanare contra la señora Bertilda Mancipe Pérez y el señor Fernando Rodríguez Mora.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6606 al el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, a las partes y a los demás interesados en el proceso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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